超过法定退休年龄的农民工因工伤亡的，是否适用《工伤保险条例》进行工伤认定
一、基本案情
东营市中级人民法院在审理李克英诉被告垦利县劳动和社会保障局劳动保障行政确认一案中认定如下事实：李克英之夫许长蜂系利津县明集乡玉皇庙村农民，1942年9月15日出生。许长峰自2008年6月2日至2008年9月29日在东营市龙翔石业有限责任公司从事门卫工作。2008年9月29日19时左右，许长峰由北向南推人力三轮车过公路时，与一机动车相撞，发生交通事故，许长峰死亡。原告李克英于2008年12月30日向被告垦利县劳动和社会保障局申报许长峰工伤认定申请，被告垦利县劳动和社会保障局于2009年1月5日以受害者许长峰于1942年9月出生，至受伤之日时年龄已经超过60周岁为由，根据《工伤保险条例》以及《山东省工伤认定工作规程》之规定作出﹝2008﹞no.6-002号《工伤认定申请不予受理通知书》，对申请人的申请决定不予受理。李克英不服，向人民法院提起行政诉讼。
东营市中级人民法院对案件处理存在不同意见。多数人意见认为，超过法定退休年龄的人员应不属于《工伤保险条例》的调整范围，对其发生的损害赔偿争议，可通过民事诉讼等方式解决。理由是：对于超过法定退休年龄的人员又受聘到新工作单位工作，在工作时间内受伤是否适用《工伤保险条例》的争议焦点在于，该类人员与现工作单位之间是否构成《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)所规定的劳动关系。如构成劳动关系，则应适用《工伤保险条例》，反之，则不应适用。劳动和社会保障部1999年3月9日发布的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发〔1999〕8)号)指出，国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。而《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第21条规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”本案当事人许长峰发生事故时年龄已达到66周岁，不管其身份是农民抑或离退休人员，均属于法定年龄的人员，其与现工作单位之间已不属于《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)调整的范围。同样也不应适用《工伤保险条例》进行调整。
少数人意见认为，超过法定退休年龄的人员与现工作单位之间可以形成劳动关系，因工受伤应适用《工伤保险条例》。理由是：《劳动法》只有禁止使用童工的规定，对达到法定退休年龄仍然从事劳动的人员，未作禁止性规定。劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第2条规定：“中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法。”由此可见，是否形成劳动关系应看劳动者是否事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动。随着我国人口的老龄化趋势，离退休人员及超过法定退休年龄的农民二次就业的情形越来越普遍，认定他们与现工作单位之间存在劳动关系有利于对这一人群的劳动保护。
东营市中级人民法院向山东省高级人民法院请示。请示的问题是：超过法定退休年龄的务工农民，工作时间内受伤是否适用《工伤保险条例》的规定进行工伤认定。
山东省高级人民法院审判委员会研究后认为，法律并未禁止使用超过法定退休年龄的农民工，而且作为农民也无所谓何时退休。超过60周岁继续在城市务工的农民比较多，有些与用工单位形成劳动关系，依法应当保护这些务工人员的合法权益，给予其平等对待。从《工伤保险条例》的规定来看，也没有将这些人排除出去，既然用人单位已经实际用工，职工在工作时间受伤的，参照最高人民法院行政审判庭《关于离退休人员与现工作单位之间是否构成劳动关系以及工作时间内受伤是否适用〈工伤保险条例〉问题的答复》的精神，应可以适用《工伤保险条例》的规定进行工伤认定。鉴于本案法律适用问题影响面较大，各地做法不一致，对于今后的案件审理具有指导意义，为保证法律适用的统一，专门就此问题向最高人民法院请示。
二、案例评析
《工伤保险条例》对超过法定退休年龄的劳动者在工作中伤亡的，是否认定工伤的问题未作规定，各地规定也有所不同。大致有三种情况：一是明确规定不予受理。例如，北京市人民政府公布的《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》第21条规定：“工伤认定申请有下列情形之一的，不予受理……(二)受伤害人员是用人单位聘用的离退休人员或者超过法定退休年龄的……”二是明确规定可以享受劳动保险。例如，上海市劳动和社会保障局、上海市医疗保险局《关于实施〈上海市工伤保险实施办法〉若干问题的通知》第28条规定，上海市用人单位聘用的退休人员发生事故伤害的，其工伤认定、劳动能力鉴定按照《上海市工伤保险实施办法》的规定执行，工伤保险待遇参照《上海市工伤保险实施办法》的规定由聘用单位支付。三是没有规定。例如，《山东省贯彻〈工伤保险条例〉试行办法》对此问题就没有规定。正是因为《工伤保险条例》对此问题没有明确规定，且各地规定不统一，故有必要作出明确解释。
在司法实践中，对此问题一直存在争论。有人认为，超过法定退休年龄的劳动者在工作时间内因工作原因伤亡的，属于劳动关系，应通过民事诉讼途径解决其工伤赔偿问题。理由如下：劳动法律关系，是指劳动法律规范在调整劳动关系过程中形成的法律上的劳动权利和劳动义务内容的关系。根据《劳动合同法实施条例》第21条的规定，法定退休年龄是法律所规定的劳动者丧失劳动资格的年龄，用人单位雇用的劳动者达到法定退休年龄时，就必须要退出劳动岗位。其在达到法定退休年龄后为用人单位所进行的劳动活动，不再属于《劳动法》调整的范围，而是属于民事法律规范调整的范围。劳动者达到法定退休年龄，倘若还在工作岗位上继续为用人单位工作的，此时两者之间的关系已由原来的劳动法律关系转变成劳务关系。因此，超过法定退休年龄的劳动者在工作时间内因工作原因伤亡的，应当通过民事侵权赔偿诉讼途径来解决有关赔偿问题，而不应当通过进入工伤来解决其工伤待遇问题。
也有不少人认为，超过法定退休年龄的劳动者在工作时间内因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的规定进行工伤认定。理由如下：
第一，劳动者达到法定退休年龄，劳动合同并不是自动终止。所谓劳动合同终止，是指劳动合同的法律效力依法被消灭。根据《劳动合同法》第44条的规定，劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止。也就是说，劳动者领取基本养老金之日，劳动合同的法律效力依法被消灭，未领取基本养老金的，劳动合同的法律效力依然存在。而《劳动合同法实施条例》第21条规定;“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)第5条规定，“本决定实施后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金”。“本决定实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整办法”。按照劳动和社会保障部办公厅《关于企业职工“法定退休年龄”涵义的复函》(劳社厅函〔2001〕125号)的规定，“国家法定的企业职工退休年龄”，是指国家法律规定的正常退休年龄，即男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。按照现行有关基本养老保险的规定和实际做法，劳动者达到退休年龄是依法享受基本养老保险的前提，享受基本养老保险基本上可以涵盖达到法定退休年龄的情形。同时，退休制度主要发生在国有企业中，面比较窄，而且现在退休情况比较复杂，有正常退休、提前退休、内退等，因此，《劳动合同法》第44条并没有以退休为劳动合同终止的情形之一。如果劳动者达到了法定退休年龄但并没有依法享受基本养老保险待遇的，除国家另有规定的外，其劳动合同并不终止。《劳动合同实施条例》第21条规定实际上将劳动合同终止的范围扩大了，即只要达到法定退休年龄就成为终止劳动合同的充分条件。严格上讲，该条的规定与其上位法《劳动合同法》的规定存在一定程度的冲突。但是，上述两条只是规定终止劳动合同的前提条件，并未规定只要达到退休年龄，劳动合同就自然终止。因此，企业与劳动者终止合同，必须与劳动者明确劳动关系的终止，倘若劳动者没有办理有关退休手续，继续上班，就不能认为其与企业已经终止了劳动关系，仍应视为企业与劳动者的劳动合同关系存在。
第二，达到法定退休年龄继续为用人单位工作的劳动者，属于《劳动法》调整的对象。法律没有禁止的行为，行政相对人实施了此类行为不属于违法行为，这是行政法中的一项基本原则。《劳动法》中仅规定禁止招用16周岁以下儿童，而未规定禁止用人单位聘用超过法定退休年龄的劳动者。既然法律未禁止企业、事业单位及个体工商户聘用已超过法定退休年龄的劳动者，那么，用人单位聘用已超过法定退休年龄的劳动者的行为就不属于违法行为，用人单位与超过法定退休年龄的劳动者所签订的劳动合同不属于无效合同的范围。劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第2条规定：“中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经营组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法。”第3条规定;“国家机关、事业组织、社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员;实行企业化管理的事业组织的人员;其他通过劳动合同与国家机关、事业组织、社会团体建立劳动关系的劳动者，适用劳动法。”劳动部《关于实行劳动合同制度若干问题的通知》第13条规定;“以享受养老保险待遇的离退休人员被再次聘用时，用人单位应与其签订书面协议，明确聘用期内的工作内容、报酬、医疗、劳动待遇等权利和义务。”可见上述规定并未将超过法定退休年龄的劳动者排除在《劳动法》调整的范围之外。
第三，超过法定退休年龄的劳动者与用人单位之间的关系仍是劳动关系。劳动关系，是指劳动者与劳动力使用者为实现生产过程所结成的社会经济关系。而劳务关系，是指两个或两个以上的平等主体就劳务进行协商并达成合议的、有偿的经济关系。劳动关系与劳务关系的区别是：(1)劳动关系的主体一方是用人单位，另一方必然是劳动者。劳务关系的主题是不确定的，既可以是法人与法人之间、法人与自然人之间，也可以是自然人之间，其表现形式较多。(2)在劳动关系中，双方的法律地位不平等，用人单位处于管理者的地位，劳动者处于被管理者的地位，他们之间的关系是管理与被管理的关系。在劳务关系中，双方的法律地位是平等的，他们之间仅有经济关系，而不存在管理与被管理的关系。(3)在劳动关系中，用人单位除按约定支付劳动者工资外，还应当为劳动者缴纳各种社会保险费用。在劳务关系中，劳动者仅可得到劳动报酬，即劳动者提供劳务，用人单位支付约定的劳务报酬，劳动者无权要求用人单位为其缴纳各种社会保险费用。(4)因劳动关系发生的纠纷适用《劳动法》，而因劳务关系发生的纠纷则适用《合同法》。用人单位聘用超过法定退休年龄的劳动者，一方是用人单位，另一方是劳动者;双方之间是管理与被管理的关系;因这种关系属于《劳动法》的调整范围，所以他们之间发生的纠纷适用《劳动法》。因此，此种关系符合劳动关系第(1)、(2)、(4)项特征。因劳动者已超过法定退休年龄，不少地方的劳动主管部门一般不再要求用人单位为其缴纳各种社会保险费用。对未交满15年养老保险金的劳动者而不能依法享受基本养老保险待遇的，仍允许用人单位为其缴纳养老保险金。虽然这一点与劳动关系(3)项特征有些差距，但具有劳动关系的基本特征，基本上不具有劳务关系的特征，故应认定为劳动关系，而不应认定为劳务关系。
第四，超过法定退休年龄的劳动者在工作时间内因工作原因伤亡的，属于《工伤保险条例》的调整范围。《工伤保险条例》第2条第2款规定：“中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”第61条第1款规定：“本条例所称职工，是指与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。”从上述规定来看，均没有将超过法定退休年龄的劳动者排除在《工伤保险条例》的调整范围之外。因此，用人单位与超过法定退休年龄的劳动者所签订的劳动合同不属于无效合同的范围，在此期间发生的工伤事故，仍应属于《工伤保险条例》的调整范围。
此外，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央组织部、中央宣传部、中央统战部、人事部、科技部、劳动保障部、解放军总政治部、中国科协关于进一步发挥离退休专业技术人员作用的意见》(中办发〔2005〕9号)中规定，“离退休专业技术人员受聘工作期间，因工作发生职业伤害的，应由聘用单位参照工伤保险的相关待遇标准妥善处理;因工作发生职业伤害与聘用单位发生争议的，可通过民事诉讼处理;与聘用单位之间因履行聘用合同发生争议的，可通过人事或劳动争议仲裁渠道解决”。最高人民法院行政审判庭参照该文件，与2007年7月5日作出的《关于离退休人员与现工作单位之间是否构成劳动关系以及工作时间按内受伤是否适用〈工伤保险条例〉问题的答复》(〔2007〕行他字第6号)中指出，“根据《工伤保险条例》第二条、第六十一条等有关规定，离退休人员受聘与现工作单位，现工作单位已经为其缴纳了工伤保险费，其在受聘期间因工作受到事故伤害的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定处理”。
最高人民法院行政审判庭经研究后赞同后一种意见，于2010年3月17日作出的《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》(〔2010〕行他字第10号)中指出，“用人单位聘用的超过法定退休年龄的进城务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”。
三、适用〔2007〕行他字第6号和〔2010〕行他字第10号应注意的问题
人民法院在审理涉及超过法定退休年龄的劳动者工伤认定及工伤待遇案件时，应当注意以下两个问题：
1.注意这两个答复的适用范围。这两个答复仅仅是对请示的问题所作出的答复，并不是对涉及超过法定退休年龄的劳动者工伤认定及待遇的所有问题的答复。因此，有些情况未包括在内。除工作单位已经为其缴纳了工作保险费的离退休人员和超过法定退休年龄的进城务工农民外，其他离退休人员亦可适用，但享受公务员待遇的除外。
2.注意对已享受养老保险待遇的处理问题。工伤保险属于社会保障的范畴，它是依靠广大劳动者缴纳的社会保障金来支付工伤保障待遇和养老保险待遇的，它不是平等主体之间的对价关系，而仅仅是解决工伤人员、离退休人员的基本生活保障问题。因此，无论是工伤保险待遇，还是养老保险待遇，原则上只能享受一份，而不能享受双份。因此，以享受养老保险待遇的劳动者因工受伤的，只能在工伤保险待遇与养老保险待遇中，选择享受其中较高的一份待遇，不再享受另一份待遇。此外，对那些以享受养老保险，但离退休后未缴纳工伤保险，不能享受工伤保险待遇的离退休人员，若工伤保险待遇高于养老保险待遇的，用人单位应当补足不足部分。